W jakich sprawach Przedmiotem referendum gminnego może być odwołanie rady gminy lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta), samoopodatkowanie się mieszkańców na cele publiczne mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy, sposób rozstrzygania sprawy dotyczącej wspólnoty mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej gminy, jak również inne istotne sprawy dotyczące społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących daną wspólnotę.

Większość przeprowadzanych w Polsce referendów lokalnych dotyczy odwołania organów gminy i, niestety, w wielu przypadkach stanowią one narzędzie walki politycznej, a nawet wstęp do kampanii wyborczej. Z raportu Kancelarii Prezydenta RP z 6 września 2013 r. na temat referendów lokalnych wynika, że w kadencji 2010–2014 (stan na 6 września 2013 r.) odbyło się 111 referendów w sprawie odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego i zaledwie 22 referenda merytoryczne. Jak widać, te ostatnie organizowane są zdecydowanie rzadziej. Zdarza się również, że wykorzystuje się je jedynie do poznania opinii mieszkańców, a niekoniecznie w celu wprowadzenia konkretnych zmian w gminie. W takich przypadkach wyniki referendum stanowią raczej swego rodzaju wskazówki dla rządzących co do kierunków lokalnej polityki.

PRZYKŁAD

We wrześniu 2015 r. odbyło się we Wrocławiu referendum lokalne dotyczące spraw merytorycznych z zakresu zarządzania miastem. Jego mieszkańcy pytani byli o budowę metra, ograniczanie ruchu samochodowego w centrum, organizację dużych imprez i rewitalizację miejskich kamienic. Z uwagi na zbyt niską frekwencję (10,58 proc.) referendum było nieważne, jednak nawet gdyby jego wynik był wiążący, sposób sformułowania pytań oraz ich przedmiot powodowały, że wyegzekwowanie przez mieszkańców realizacji wyniku takiego referendum przez organy miasta byłoby w praktyce bardzo trudne. Referenda merytoryczne powinny raczej wywoływać realne i bezpośrednie skutki, jednoznacznie zobowiązywać organy gminy do działania, a nie stanowić rodzaj konsultacji społecznych.

Komu przysługuje inicjatywa

Referendum lokalne przeprowadza się z inicjatywy organu stanowiącego gminy lub na wniosek co najmniej 10 proc. uprawnionych do głosowania mieszkańców danej gminy. Przy czym referendum w sprawie odwołania rady gminy może zostać przeprowadzone wyłącznie na wniosek mieszkańców gminy. Ustawowy próg poparcia dla referendum wydaje się dość racjonalny. Oczywiście, w większych gminach uzyskanie 10procentowego poparcia dla wniosku o przeprowadzenie referendum będzie znacznie trudniejsze niż w nielicznych gminach, jednak należy pamiętać, że ważność samego referendum lokalnego uzależniona jest od frekwencji. Uzyskanie poparcia na poziomie 10 proc. uprawnionych do głosowania mieszkańców danej gminy pozwala zweryfikować, czy samo referendum ma sens, czy mieszkańcy gminy są w ogóle zainteresowani określoną sprawą. Celem referendum lokalnego jest wyrażenie przez społeczność gminną woli w sprawach dla niej istotnych, przy czym powinny to być problemy wspólne dla znacznej części takiej społeczności, a nie wyłącznie jej nielicznej grupy.

Problem z frekwencją

Referendum gminne jest ważne, jeżeli wzięło w nim udział co najmniej 30 proc. uprawnionych do głosowania, przy czym referendum w sprawie odwołania organu gminy jest ważne w przypadku, gdy udział w nim wzięło nie mniej niż 3/5 liczby biorących udział w wyborze odwoływanego organu. Wynik referendum jest natomiast rozstrzygający, jeżeli za jednym z rozwiązań w sprawie poddanej pod referendum oddano więcej niż połowę ważnych głosów, a w przypadku samoopodatkowania się mieszkańców na cele publiczne wynik jest rozstrzygający, jeżeli za samoopodatkowaniem oddano co najmniej 2/3 ważnych głosów. Z raportu Kancelarii Prezydenta RP z 6 września 2013 r. na temat referendów lokalnych wynika, że w kadencji 2010–2014 w ponad 80 proc. przypadków referendum w sprawie odwołania władz frekwencja nie osiągnęła ustawowego progu, a w przypadku spraw merytorycznych dotyczyło to ponad 50 proc. referendów. Średnia frekwencja referendów lokalnych w sprawie odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego w latach 2002–2014 wynosiła około 20 proc., czyli zdecydowanie poniżej ustawowych wymagań. Niska frekwencja referendalna spowodowana jest przez kilka czynników. Po pierwsze, w Polsce nie dojrzało jeszcze świadome społeczeństwo obywatelskie. Jak wynika z komunikatu z badań Centrum Badania Opinii Społecznej z maja 2015 r., tylko co drugi ankietowany uważa, że ma wpływ na sprawy swojego miasta czy gminy. Choć wynik ten jest zdecydowanie lepszy niż w przypadku oceny wpływu jednostki na sprawy państwowe, bo opinię o możliwości wpływania na decyzje władz na szczeblu krajowym wyraża obecnie zaledwie jedna czwarta ankietowanych, społeczności lokalne nadal wykazują bierną postawę wobec spraw swojej gminy czy miasta. Po drugie, frekwencja jest często narzędziem gry politycznej. Politycy piastujący funkcje w organach gminy, których dotyczyć ma referendum, zniechęcają wyborców do udziału w nim, licząc, że okaże się nieważne. Miało to miejsce między innymi podczas referendum dotyczącego odwołania prezydent Warszawy Hanny Gronkiewicz-Waltz w 2013 r., kiedy politycy otwarcie zachęcali do nieuczestniczenia w referendum.

Urzeczywistnienie woli mieszkańców

Jeśli referendum okaże się ważne, co – jak pokazują statystyki – wcale nie jest oczywiste, a jego wynik będzie wiążący, musi dojść do wcielenia w życie jego wyników. W przypadku referendum w sprawie odwołania organów gminy urzeczywistnienie woli mieszkańców jest dużo prostsze niż w przypadku referendum merytorycznego. Rozstrzygający wynik referendum o odwołaniu organów gminy przed upływem kadencji oznacza skrócenie działalności tych organów. Jednocześnie prezes Rady Ministrów wyznacza osobę, która będzie pełnić funkcje organów gminy do czasu wyboru nowych organów, oraz zarządza przedterminowe wybory. Efekt takiego referendum jest zatem natychmiastowy, a wola społeczności lokalnej realizuje się niejako automatycznie. Inaczej wygląda to w przypadku referendów merytorycznych. Ustawa o referendum lokalnym przewiduje bowiem, że jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ gminy niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji. Wykonanie przez organy gminy wyniku referendum polega przede wszystkim na wydaniu odpowiednich aktów normatywnych czy podjęciu określonych działań faktycznych lub prawnych, jak na przykład zawarcie umów cywilnoprawnych. Takie zobowiązanie organów gminy związane jest zasadniczym brakiem bezpośredniej skuteczności referendum merytorycznego w sferze prawnej. Nie ma obecnie możliwości, aby w drodze referendum lokalnego podejmowane były bezpośrednio konkretne akty prawa miejscowego. Społeczności gminne nie zostały bowiem wyposażone w zdolność prawotwórczą. Wiążący wynik referendum jedynie zobowiązuje organy gminy do podjęcia określonych działań, przy czym ich bierność nie pozostaje całkowicie bez konsekwencji. Przede wszystkim osoby piastujące urząd lub wchodzące w skład organów gminy ponoszą odpowiedzialność polityczną przed mieszkańcami gminy. Poza tym dopuszczalne wydaje się zastosowanie trybu skargi na bezczynność organów gminy, które nie realizują wiążącego wyniku referendum lokalnego, na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym.

REFERENDUM NIE ZAWSZE DOPUSZCZALNE

Ustawa o referendum lokalnym dopuszcza wyrażenie przez mieszkańców w drodze głosowania ich woli co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej wspólnoty mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki czy też w innych istotnych sprawach dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących wspólnotę. Jednak w niektórych przypadkach przeprowadzenie referendum może być niedopuszczalne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawia się stanowisko, zgodnie z którym referendum lokalne powinno być szczególnym narzędziem współdziałania mieszkańców z władzami gminy i nie powinno marginalizować znaczenia innych, bezpośrednich form udziału społeczeństwa w rządzeniu. W wyroku z 19 września 2007 r. (II OSK 1029/07) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że prawo do referendum lokalnego, wyrażającego wolę mieszkańców, nie obejmuje sytuacji, gdy mogą oni współkształtować proces decyzyjny w sprawach dotyczących istotnej sprawy danej wspólnoty w innych, ustawowo określonych formach udziału społeczeństwa w postępowaniu. Również w wyroku z 20 marca 2014 r. (II OSK 344/14) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że poddanie sprawy lokalizowania farm wiatrowych na terenie gminy trybowi referendum lokalnego prowadziłoby do naruszenia prawa, ponieważ dla tego rodzaju spraw ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje inną, sformalizowaną procedurę. Uznanie dopuszczalności wniosku referendalnego odnoszącego się do formułowania założeń planistycznych sprzeciwiałoby się obowiązującym przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które w szczegółowej procedurze, przyznając uprawnienie do rozstrzygania tej kwestii organowi uchwałodawczemu, gwarantują udział lokalnego społeczeństwa w ściśle określonych formach, wśród których nie wymienia się referendum lokalnego. Podobne wnioski zawiera wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2014 r. (II OSK 2988/13). Skład orzekający podkreślił, że nie rozstrzyga się w drodze referendum spraw uregulowanych w uchwale, w stosunku do której ustawa przewidywała (przewiduje) obligatoryjne konsultacje. To stanowisko należy odnieść także do sytuacji, gdy współudział członków wspólnoty gminnej w procesie wydawania aktu normatywnego przez organy samorządowe, poprzez konsultacje, został zapewniony. Niezależnie zatem od tego, czy współdziałanie wymagane jest wprost przepisami ustawy (jak np. w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), czy też organ w procesie stanowienia prawa, bez nałożonego ustawą obowiązku, zwrócił się do wspólnoty samorządowej o wypowiedź w istotnej dla niej kwestii, późniejsze referendum jest zbędne w sytuacji, gdy mieszkańcy już wypowiedzieli się w sprawie będącej przedmiotem uchwały. Inne stanowisko prowadziłoby do pozbawienia konsultacji jakiegokolwiek znaczenia prawnego. Ponowne zwracanie się w tej sprawie do mieszkańców, w sytuacji gdy akt prawa miejscowego został ogłoszony i tym samym obowiązuje, prowadziłoby do zachwiania pewności obrotu prawnego.