Nowelizacja prawa gospodarczego w ramach pakietu „Konstytucja biznesu”

Tadeusz Komosa

 

Fakty 

W dniu 18 listopada 2016 r. na stronie internetowej Ministerstwa Rozwoju ukazały się projekty regulacji, które mają normować prowadzenie działalności gospodarczej w Polsce. W skład opublikowanego pakietu stanowiącego tzw. „Konstytucję biznesu” wchodzą następujące akty prawne:

  • Projekt ustawy – Prawo przedsiębiorców (ustawa ta ma zastąpić obowiązującą obecnie ustawę z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej);
  • Projekt ustawy o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (regulacje dotyczące działalności przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium RP znajdują się obecnie w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej);
  • Projekt ustawy o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (regulacje dotyczące Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej oraz Punktu Informacji dla Przedsiębiorcy, zwanego wcześniej „pojedynczym punktem kontaktowym”, znajdują się obecnie w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej);
  • Projekt ustawy o Komisji Wspólnej Rządu i Przedsiębiorców oraz Rzeczniku Przedsiębiorców (regulacje zupełnie nowe);
  • Projekt ustawy o uchyleniu ustawy o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw;
  • Projekt ustawy o uproszczeniach podatkowych dla przedsiębiorców (regulacje zmieniające ustawy podatkowe);
  • Projekt ustawy o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw;
  • Projekt rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad pomiaru kosztów regulacyjnych ponoszonych przez adresatów projektów ustaw.

W ramach pakietu „Konstytucji Biznesu” przewidziane jest sporządzenie jeszcze co najmniej jednego projektu prawnego, którym będzie projekt ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców. Projekt ten jednakże nie został jeszcze opublikowany przez Ministerstwo Rozwoju.

Ustawy wchodzące w skład Konstytucji Biznesu znajdują się obecnie na etapie prac legislacyjnych wewnątrz Ministerstwa Rozwoju, nie trafiły jeszcze pod obrady Rady Ministrów. W niniejszym newsletterze wstępnie przybliżamy niektóre z rozwiązań przedstawionych przez wicepremiera Morawieckiego.

Komentarze 

Część regulacji przewidzianych w Konstytucji biznesu znalazła już swoje odzwierciedlenie w projekcie zmian do ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w ramach „Rządowego projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców”, który – jak wskazują na to okoliczności – zostanie w najbliższych dniach uchwalony, podpisany przez Prezydenta i zacznie obowiązywać od 1 stycznia 2017 r. Projekt ustawy – Prawo przedsiębiorców wchodzący w skład Konstytucji biznesu, będąc kompleksową reformą prawa gospodarczego, uwzględnia te zmiany i wprowadza ponadto wiele innych.

Ustawa – Prawo przedsiębiorców („Prawo przedsiębiorców”) ma w całości zastąpić obowiązującą obecnie ustawę z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej („SDG”) i ma stanowić „rdzeń” prawa publicznego gospodarczego. Projekt Prawa przedsiębiorców jest znacznie mniej obszerny od SDG, bowiem projektodawca zdecydował się na uregulowanie niektórych z aspektów działalności gospodarczej w odrębnych ustawach, w szczególności w ustawie o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawie o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy.

Analiza 

W Projekcie Prawa przedsiębiorców zdecydowano się zamieścić preambułę akcentującą m.in. istotność zasady wolności działalności gospodarczej, zasad równości, niedyskryminacji, demokratycznego państwa prawnego oraz zrównoważonego rozwoju, a także szczególny wpływ przedsiębiorczości na rozwój gospodarki. W Rozdziale I Projektu Prawa przedsiębiorców wyartykułowano ponadto zasady takie jak:

  • Zasada wolności działalności gospodarczej,
  • Zasada „co nie jest prawem zabronione, jest dozwolone”,
  • Zasada uczciwej konkurencji i poszanowania dobrych obyczajów oraz słusznych interesów innych przedsiębiorców i konsumentów,
  • Zasada domniemania uczciwości przedsiębiorcy,
  • Zasada rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść przedsiębiorcy,
  • Zasada przyjaznej interpretacji przepisów (in dubio pro libertate),
  • Zasady pogłębiania zaufania, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania,
  • Zasada odpowiedzialności urzędników za naruszenie prawa,
  • Zasada pewności prawa,
  • Zasada udzielania informacji,
  • Zasada polubownego rozwiązywania kwestii spornych.

Wprowadzenie preambuły i zasad akcentujących wolność gospodarczą należy ocenić pozytywnie, ponieważ stanowią one niewątpliwie o „duchu” ustawy i wyznaczają kierunki jej interpretacji. Należy jednak zauważyć, że zdecydowana większość ze wskazanych zasad, nawet jeżeli nie była wprost wskazana w SDG, to i tak dotychczas obowiązywała (ponieważ wynikają one z Konstytucji i ustaw szczególnych). Przykładowo, zasada odpowiedzialności urzędników za naruszenie prawa wynika z ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa – przy czym jest to odpowiedzialność urzędników nie bezpośrednio wobec przedsiębiorcy, lecz odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych wobec Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych podmiotów ponoszących odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej. Odpowiedzialność bezpośrednio wobec przedsiębiorcy za wykonywanie władzy publicznej ponosi szeroko rozumiane państwo na podstawie art. 417 kc. Wprowadzenie tej zasady do Prawa przedsiębiorców nie jest zatem w istocie zmianą, gdyż taka odpowiedzialność funkcjonariuszy na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów już istniała.

Kierunek działania projektodawcy wydaje się pomimo poczynionych powyżej uwag słuszny ze względu na transparentność prawa, przy czym nie odniesie on żadnego pożytku dla przedsiębiorców, jeśli za zmianami w warstwie językowej nie nastąpią zmiany w myśleniu urzędników. Tak samo jak do tej pory kluczowa dla funkcjonowania przedsiębiorców będzie zatem wykładnia przepisów ustawy dokonywana przez urzędników stosujących ustawę, a następnie przez sądy (szczególnie zważywszy na licznie zawarte w Projekcie Prawa przedsiębiorców klauzule generalne). W stosunku do stosowania niektórych z zasad wskazanych w Projekcie Prawa przedsiębiorców przewidziano wyjątki, np. zasad rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść przedsiębiorcy oraz przyjaznej interpretacji przepisów będzie można zgodnie z Projektem nie stosować, jeśli przemawia za tym „ważny interes publiczny”.

Jednym z wyczekiwanych przez przedsiębiorców efektów zmian w prawie gospodarczym miały być ułatwienia dotyczące kontroli wykonywania działalności gospodarczej. Nie wydaje się jednak, by proponowane zmiany – przynajmniej w obecnej wersji – miały przynieść ulgę przedsiębiorcom. W niektórych przypadkach zmiany mogą wręcz przynieść odwrotny skutek. Zgodnie z art. 46 ust. 1 Projektu Prawo przedsiębiorców kontrole będzie się planować się i przeprowadzać po uprzednim dokonaniu analizy prawdopodobieństwa naruszenia prawa w ramach wykonywania działalności gospodarczej. Analiza obejmować będzie identyfikację obszarów podmiotowych i przedmiotowych, w których ryzyko naruszenia przepisów jest największe. Art. 46 ust. 2 Projektu wprowadza jednak tak liczne odstępstwa od konieczności przeprowadzenia analizy prawdopodobieństwa, że przepisy te nie będą miały jakiegokolwiek znaczenia. Art. 46 ust. 2 Projektu stanowi bowiem, że analizy można zaniechać m.in. w przypadku, gdy organ kontroli poweźmie uzasadnione podejrzenie: (a) zagrożenia życia lub zdrowia, (b) popełnienia przestępstwa lub wykroczenia, (c) popełnienia przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego, (d) innego naruszenia prawnego zakazu lub niedopełnienia prawnego obowiązku – w wyniku wykonywania tej działalności. Ponadto z proponowanych przepisów wcale nie wynika, że nawet negatywny wynik analizy prawdopodobieństwa stanowi przeszkodę do wszczęcia kontroli. Wydaje się zatem, że w obecnej formie Projektu Prawo przedsiębiorców dokonywanie przez organy analizy prawdopodobieństwa byłoby fikcyjnym zabezpieczeniem przed przeprowadzaniem nieuzasadnionych kontroli.

Proponuje się także zmiany w zakresie wykonywania czynności kontrolnych. Z art. 47 ust. 5 Projektu Prawa przedsiębiorców wynika, że czynności kontrolne związane z pobieraniem próbek i dokonywaniem oględzin, w tym pojazdów, lub dokonywaniem pomiarów będą mogły być przeprowadzane przed upływem terminu 7 dni od doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Czynności związane z pobieraniem próbek i dokonywaniem oględzin nie będą mogły przekraczać jednego dnia roboczego, natomiast czynności związane z dokonywaniem pomiarów nie będą mogły przekraczać kolejnych 24 godzin liczonych od chwili rozpoczęcia tych czynności. Oględziny prowadzone w tym trybie nie będą mogły dotyczyć treści dokumentów. Z treści art. 47 ust. 5 Projektu Prawa przedsiębiorców wynika także, iż czynności kontrolne związane z pobieraniem próbek i dokonywaniem oględzin będą mogły być dokonywane tuż po doręczeniu zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, a nawet łącznie z doręczeniem tego zawiadomienia – i to bez żadnego uzasadnienia. Uniemożliwi to przedsiębiorcom jakiekolwiek przygotowanie się do przyjęcia kontrolerów.

Na podstawie art. 57 ust. 1 Projektu Prawa przedsiębiorców wprowadza się ograniczenie kontroli, które polega na tym, że organ kontroli nie będzie mógł przeprowadzać kontroli, w przypadku gdy ma ona dotyczyć przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzoną przez ten sam organ. Zasada ta doznaje jednak licznych wyjątków (łącznie 9), do których należą m.in. przypadki takie jak: (a) kontrola ma dotyczyć okresu nieobjętego uprzednio zakończoną kontrolą, (b) ponowna kontrola ma na celu przeciwdziałanie zagrożeniu życia lub zdrowia, (c) po sporządzeniu protokołu kontroli z poprzedniej kontroli wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nieznane organowi administracji lub państwowej jednostce organizacyjnej w chwili przeprowadzenia kontroli, w tym wskazujące na wystąpienie nadużycia prawa, o którym mowa w art. 14 na pkt 2 Ordynacji podatkowej.

W art. 3 Projektu Prawa przedsiębiorców zawarto definicję, zgodnie z którą „działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana samodzielnie i w sposób ciągły”. Dotychczas za działalność gospodarczą uznawano „zarobkową działalność wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły”. Dotychczas w piśmiennictwie można było zaobserwować rozbieżności w wykładni definicji działalności gospodarczej, bowiem część z autorów wskazywała, że wyliczenie rodzajów aktywności gospodarczej z art. 2 SDG miało przykładowy (otwarty) charakter, podczas gdy inni wskazywali na charakter niewyczerpujący (zamknięty) tego katalogu aktywności. Zmiana definicji rozwiewa w tym zakresie wątpliwości i wpisuje się w postulat jasności przepisów.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 Projektu Prawa przedsiębiorców, „nie stanowi działalności gospodarczej działalność wykonywana przez osobę fizyczną, która nie jest ujawniona w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i jej przychód z tej działalności nie przekracza w żadnym miesiącu 50% kwoty minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w ustawie z dnia 10 października 2002 roku o minimalnym wynagrodzeniu za pracę”. Przepis ten będzie szczególnie ważny dla osób, które chciałyby „dorabiać”, np. przez sprzedaż internetową, a także dla drobnych rzemieślników, handlarzy i wykonawców usług, osiągających bardzo niewielkie przychody. Koncepcja ta powinna być oceniana pozytywnie, aczkolwiek wymaga ona dopracowania, ponieważ w momencie przekroczenia progu ustawowego dochodu osoba wykonująca taką działalność będzie uznawana za wykonującą działalność gospodarczą. W konsekwencji uzyska ona status przedsiębiorcy (nawet pomimo braku wpisu do CEiDG), zatem zawierane przez taką osobę umowy z konsumentami będą musiały być rozpatrywane na gruncie prawa konsumenckiego i obowiązków z nim związanych. Projekt nie precyzuje, na jaki moment należałoby oceniać status drobnego handlarza/usługodawcy na tle prawa konsumenckiego.

Art. 21 Projektu Prawo przedsiębiorców wprowadza tzw. „ulgę na start” zwalniającą początkujących przedsiębiorców całkowicie z ciężaru ponoszenia świadczeń z tytułu ubezpieczeń społecznych przez pierwsze 6 miesięcy wykonywania działalności gospodarczej. Art. 21 Projektu Prawo przedsiębiorców stanowi bowiem, że „przedsiębiorca będący osobą fizyczną, który podejmuje działalność gospodarczą po raz pierwszy albo podejmuje ją ponownie po upływie co najmniej 60 miesięcy i nie wykonuje jej dla pracodawcy, na rzecz którego przed dniem rozpoczęcia działalności gospodarczej, w bieżącym lub w poprzednim roku kalendarzowym wykonywał w ramach stosunku pracy lub spółdzielczego stosunku pracy czynności wchodzące w zakres wykonywanej działalności gospodarczej, przez okres 6 miesięcy nie podlega obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym”. Należy przy tym zauważyć, że początkujących przedsiębiorców zwolniono jedynie z obowiązku uiszczania składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, nie dokonano zaś zwolnienia z konieczności opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne, niemieszczące się w zakresie ubezpieczeń społecznych. Trudno powiedzieć, czy jest to celowe działanie projektodawcy, czy też usterka legislacyjna, w każdym razie w tym stanie rzeczy efekt ekonomiczny dla przedsiębiorcy rozpoczynającego działalność nie będzie tak duży, jakby mógł być. Ponadto nie jest jasne, jak będzie kształtować się relacja „ulgi na start” do tzw. „małego ZUSu” z art. 18a ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, czyli preferencyjnego wymiaru składek w okresie 24 miesięcy od rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej.

Przedstawione powyżej zmiany stanowią jedynie część propozycji Ministerstwa Rozwoju. Propozycje te z pewnością ulegną jeszcze modyfikacjom, o których będziemy informować w kolejnych Newsletterach.