Jak zabezpieczyć dług kredytowy jednostki samorządu terytorialnego

08.2016

Jedną z najważniejszych kwestii związanych z zaciąganiem długu przez kredytobiorców jest udzielenie kredytodawcy odpowiedniego zabezpieczenia spłaty zaciąganego zobowiązania. Jakość udzielanego zabezpieczenia ma, obok finansowej kondycji potencjalnego kredytobiorcy, bezpośredni wpływ na koszt potencjalnego kredytu. Im lepsze i bardziej wartościowe zabezpieczenie tym koszt kredytu niższy. Samorządy, które dzięki szerokiemu dostępowi do środków unijnych, stały się jednymi z najważniejszych inwestorów w Polsce, zostały również postawione przed decyzją w jakiej formie udzielić zabezpieczenia kredytodawcom, by z jednej strony zapewnić sobie niższe koszty finansowania, a z drugiej by nie dopuścić do naruszenia zasad dyscypliny finansów, które je wiążą.

Przedmiot zastawu

Jedną z form zabezpieczenia jaką mogą zaproponować jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) jest zastaw rejestrowy na udziałach lub akcjach spółek komunalnych. Od kiedy realizacja gospodarki komunalnej odbywa się w coraz większym stopniu poprzez spółki prawa handlowego z większościowym lub całkowitym udziałem j.s.t. (spółki komunalne), ta forma zabezpieczenia może być wykorzystywana przez nie również w odniesieniu do zabezpieczenia zobowiązań zarówno własnych, jaki i zaciąganych przez spółki komunalne.

W tym ostatnim przypadku w rolę zastawcy wchodzi wówczas j.s.t., a przedmiotem zastawu jest część mienia komunalnego w postaci udziałów i akcji spółek komunalnych. Jest to tak zwany dług rzeczowy, gdzie udzielający zabezpieczenia nie jest osobistym dłużnikiem kredytodawcy.

Powołanie spółki celowej

Ten ostatni przypadek nie jest odosobniony, a jest przykładem coraz większej roli spółek komunalnych w inwestycjach użyteczności publicznej poprzez formę zbliżoną do formuły project finance. W skrócie jest to forma realizacji inwestycji za pomocą specjalnie powołanej w tym celu spółki celowej (określanej mianem SPV – special purpose vehicle).

Istotą tak rozumianego sposobu realizacji inwestycji jest założenie, iż to ta spółka celowa a nie j.s.t. zaciąga zobowiązanie. Spółka komunalna (SPV) udziela również na rzecz kredytodawcy zabezpieczeń. Kredytodawcy celem zwiększenia pewności, iż odzyskają pożyczone spółce komunalnej środki wymagają by macierzysty samorząd udzielił jakiejś formy gwarancji lub poręczenia zwrotu tychże środków. W praktyce samorząd ma do wyboru albo zabezpieczenie rzeczowe np. w postaci zastawu rejestrowego albo zabezpieczenie osobiste w postaci gwarancji czy też poręczenia.

Ustanowienie zastawu nie będzie miało większego wpływu na gospodarkę budżetową i mierzony stan zadłużenia jednostki samorządowej. W przeciwieństwie do poręczeń i gwarancji udzielanych przez j.s.t. zastaw rejestrowy nie będzie miał wpływu na wyliczenie indywidualnego wskaźnika zadłużenia jednostki samorządowej. Ma on na celu limitowanie zadłużenia samorządu terytorialnego, a jego przekroczenie wiąże się z uruchomieniem odpowiednich procedur naprawczych w jednostce. Jednym z czynników wpływających na jego obliczenie będą natomiast potencjalne (niewymagane) kwoty spłaty poręczeń i gwarancji.

Wyłączenie zastawu poza mierniki zadłużenia samorządowego sprawia więc, że jest to rozwiązanie korzystniejsze z punktu widzenia działalności samorządowej niż pozostałe środki zabezpieczające, tj. poręczenia i gwarancje. Zastaw rejestrowy ustanawiany na składnikach mienia komunalnego, jakim są udziały i akcje, nie powoduje również w przeciwieństwie do poręczeń i gwarancji ponoszenia wydatków budżetowych ani konieczności zablokowania określonej kwoty w budżecie.

Uregulowania prawne dotyczące prowadzenia gospodarki komunalnej i finansowej przez jednostki samorządu terytorialnego nie odnoszą się wprost do zastawu rejestrowego jako formy zabezpieczenia wierzytelności kredytodawców. Oznacza to pozostawienie wierzycielom i samorządowcom pewnej swobody zarówno co do decyzji o wyborze tego instrumentu jako zabezpieczenia jak i co do kształtowania jego treści. Zastaw rejestrowy jest rodzajem rzeczowego zabezpieczenia długu, które w przeciwieństwie do zabezpieczenia osobistego (poręczenie, gwarancja, weksel), jest ściśle związane z określonym składnikiem majątkowym. Wierzyciel, poprzez ustanowienie na jego rzecz zastawu, uzyskuje w ten sposób możliwość zaspokojenia się z zastawionego przedmiotu z pierwszeństwem przed wierzycielami osobistymi dłużnika, niezależnie również od tego, kto stanie się właścicielem przedmiotu zastawu.

Podstawą umowa

Zastaw rejestrowy ustanawiany zostaje na mocy umowy pomiędzy zastawcą (w tym przypadku j.s.t.) a zastawnikiem (wierzycielem spółki komunalnej), dla której ustawa zastrzega formę pisemną pod rygorem nieważności. Podmiotem zawierającym umowę ze strony j.s.t. jest organ zarządczy, który powinien działać na podstawie uprzednio wydanej uchwały organu stanowiącego. Do ustanowienia zastawu konieczne jest również dokonanie wpisu do rejestru zastawów, z którym wiąże się domniemanie prawdziwości i znajomości danych tam umieszczonych. Sądem właściwym będzie sąd, w którego okręgu znajduje się miejsce zamieszkania (siedziba) zastawcy. Wpis podlega umiarkowanej opłacie w wysokości 200 zł.

Ustanowienie zastawu rejestrowego nie powinno wywierać wpływu na bieżącą działalność spółki. Od postanowień umowy zastawu, jak również postanowień aktu założycielskiego spółki komunalnej zależeć mogą co prawda szczegółowe uprawnienia zastawnika (kredytodawcy) w tym zakresie – w szczególności prawo wykonywania głosu i prawo do dywidendy. Ogólną zasadą statuowaną w kodeksie spółek handlowych jest jednak całkowite pozostawienie wykonywania praw z udziałów i akcji przy właścicielu.

Okazuje się, że forma zabezpieczenia, jaką jest zastaw rejestrowy, często wykorzystywana przez wierzycieli, nie powoduje poważniejszych skutków dla bieżącej działalności spółki komunalnej i jednostki samorządowej.

Odesłanie do ustawy o komercjalizacji

Pomimo braku ograniczeń prawnych i ograniczeń budżetowych ustanowienie zastawu rejestrowego może skutkować utratą kontroli nad spółką na rzecz podmiotu zewnętrznego, o ile dłużnik (spółka komunalna) nie wypełni swojego zobowiązania. Zastaw rejestrowy może wiązać się ewentualnym przejściem na wierzyciela składnika majątkowego samorządu, często istotnego z punktu widzenia wypełniania zadań samorządowych (prywatyzację mienia publicznego). Dlatego też należy mieć na uwadze, że w odniesieniu do zastawu rejestrowego zastosowanie znajdą odpowiednie uregulowania dotyczące zbywania akcji, znajdujące się w ustawie o komercjalizacji i prywatyzacji, do których odsyła w art. 12 ustawa o gospodarce komunalnej i które w założeniu mają zwiększać ochronę mienia publicznego. Zbycie należy bowiem rozumieć szeroko, jako każdorazowe przeniesienie własności, w tym również w kontekście ustanawiania zastawów.

Odesłanie do ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji dotyczy w szczególności ograniczenia sposobów, w jakich może nastąpić zaspokojenie zastawnika. Powinno się ono odbyć w jednym z przewidzianych w ustawie trybów, m.in. oferty lub aukcji ogłoszonej publicznie, przetargu publicznego, negocjacji podjętych na podstawie publicznego zaproszenia, które są szczegółowo regulowane w wydanym na podstawie ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów. Rolę przewidzianą w trakcie prywatyzacji dla ministra Skarbu Państwa będzie pełnić przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a w przypadku gminy wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Zastosowanie tych unormowań jest konieczne, gdyż ich brak oznaczać będzie nieważność podjętych czynności. Wynika stąd również, przy realizacji prawa z zastawu nie powinny znaleźć zastosowania reguły ogólne zawarte w ustawie o zastawie rejestrowym, w tym m.in. tryb sądowej egzekucji czy też bezpośrednie przejęcie przedmiotu zastawu na własność.

Komentarz

Bartłomiej Bronisz, adwokat w FKA Furtek Komosa Aleksandrowicz

Utrata kontroli nad częścią mienia komunalnego stanowi skutek, który dla jednostki samorządowej jest jedynie potencjalny i odsunięty w czasie. W powiązaniu więc z brakiem szczególnych ograniczeń ustawowych i budżetowych odnoszących się do ustanawianiu zastawu na udziałach spółek komunalnych, wydaje się, że podobnie jak w sektorze prywatnym, może być to forma szeroko wykorzystywana przez wierzycieli poszukujących środka zabezpieczenia swoich roszczeń względem podmiotów samorządowych. Jedynym faktycznym ograniczeniem nałożonym na stronę samorządową w odniesieniu do ustanawianiu zastawów na udziałach spółek może być ustawowy wymóg prowadzenia zarządu mienia komunalnego z dołożeniem należytej staranności, tj. należytym rozważeniem publicznych potrzeb, celów i istoty działania samorządowego.

Ponieważ ustanowienie zastawu może oznaczać pozbycie się kontroli nad częścią mienia komunalnego, a brak jest szczegółowych ograniczeń co do jego ustanowienia na udziałach lub akcjach spółek komunalnych, wymóg ten, jako jeden z nielicznych, staje się więc istotny dla oceny decyzji samorządowych w zakresie ustanawiania zastawu na udziałach spółek lub akcjach komunalnych.

Źródło: 
Rzeczpospolita